Europa y el dilema de la autonomía estratégica
Por José A. Martínez Vargas
En marzo de 2021, el Consejo Europeo aprobó la Brújula Estratégica con la intención de dotar a la UE de la capacidad de actuar en el plano internacional con mayor incidencia y autonomía. No es la primera vez que se aprueba un documento de estas características. Cada cierto tiempo se reabre el debate en Europa sobre asumir la responsabilidad plena de su seguridad y defensa. Esta discusión se repite como si se tratase del Día de la Marmota o, para ser más precisos, el mito de Sísifo: condenado a fracasar y volver a repetir la gesta hasta la eternidad.
Las élites europeas parecen estar de acuerdo que la autonomía es el camino adecuado en la formulación de una política de seguridad de la Unión, no obstante, nadie parece estar convencido de la factibilidad y los acuerdos alcanzados se han caracterizado por un gradualismo que termina por ser abandonado en favor del statu quo. ¿Podría ser diferente en esta oportunidad?
Un nuevo orden, una nueva estrategia de seguridad
La discusión sobre la necesidad de mayor autonomía y proactividad europea en los asuntos de seguridad ha sido una constante desde la guerra fría hasta la actualidad. La creación de la OTAN como paraguas de seguridad europeo ante la amenaza soviética terminó adormeciendo a Europa quien se resignó a pass the bucket o delegar el esfuerzo financiero, estratégico y operativo a su aliado americano. En primer momento no había otra alternativa por la asimetría de poder. La dependencia se prolongó sin que los europeos tomaran la iniciativa de valerse por sí mismos, y los pocos esfuerzos que se hicieron (por parte de Francia) fueron obstaculizados por Estados Unidos quien temía que autonomía significara distanciamiento. La disolución de la URSS marcó el inicio de un período de dos décadas idílicas pero ilusorias donde la supremacía liberal parecía definitiva. En las relaciones internacionales no hay tal cosa como el fin de la historia.
El panorama internacional ha cambiado desde entonces. El orden global está en un proceso de transición de poder en el que las tendencias parecen indicar una bipolaridad sino-americana que marcará la pauta. Rusia aparece como una gran potencia en declive que está dispuesta a ser agresiva y ambiciosa con la determinación de seguir manteniendo su estatus de poder. Este cambio de panorama que se caracteriza por mayor incertidumbre, conflictividad y nuevas amenazas a nivel internacional pone en jaque la conveniencia de seguir dependiendo de su aliado transatlántico. Aparecen nuevos dominios como el cibernético donde surgen amenazas no tradicionales y participación de actores no estatales (a veces arropados por otros Estados como mercenarios), además, una carrera tecnológica que incide en la competitividad económica, capacidad militar y bienestar social de las sociedades, por lo tanto, puede ser un factor que termine por alterar el balance de poder por venir. Asimismo, desafíos transnacionales como el terrorismo, el cambio climático, salud pública y olas de migración, por mencionar algunas, complejizan cómo los actores deben diseñar y ejecutar sus políticas de seguridad no militares.
Un jardín a la francesa
La pandemia y la guerra en Ucrania han hecho que Europa se enfrente a la condición axiomática de las relaciones internacionales: la anarquía. Los Estados dependen de sí mismos para su supervivencia y ante la ausencia de un gobierno mundial, es posible que cualquier Estado agreda a otro si lo considera oportuno. La cobertura y comodidad que ofrecía la hegemonía americana no es garantía ni conveniente para una Europa que quiera ser influyente en cómo se resuelven las problemáticas y tensiones que afectan directamente sus intereses. Parece haber una ventana de oportunidad que podría pavimentar el camino a la consolidación de una nueva política de seguridad y defensa europea que les permita desarrollar capacidades propias con el fin de dejar de depender militarmente de Estados Unidos en vista del aumento de la conflictividad y mayor incertidumbre, no obstante, los obstáculos que han frenado esta iniciativa siguen latentes y amenazan con llevar la piedra al punto de partida inicial, condenando a Sísifo a comenzar de nuevo.
Josep Borrell, Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, es uno de los promotores más activos de la autonomía estratégica. En una entrevista en El Mundo (Suanzes, 2022) comentaba: “Los europeos hemos construido la Unión como un jardín a la francesa, ordenadito, bonito, cuidado, pero el resto del mundo es una jungla. Y si no queremos que la jungla se coma nuestro jardín tenemos que espabilar.” En las altas esferas europeas nadie se opone de manera pública a tal iniciativa, sin embargo, los acuerdos alcanzados son tímidos e insuficientes. Al fin y al cabo, la coordinación de defensa de un bloque de integración de 27 Estados parece una quimera.
En la naturaleza de la integración europea se desprende uno de los obstáculos más infranqueables. La Unión Europea no es un Estado en sí mismo, y eso no es un detalle menor. La existencia y funcionalidad de unas Fuerzas Armadas europeas ha sido una ambición que no ha sido posible, y es probable que no se consiga por lo pronto. ¿A quién o quiénes le correspondería el mando de tales fuerzas? ¿Cómo será su composición y financiamiento? ¿Qué implica para las Fuerzas Armadas Nacionales? Hay quienes argumentan que la composición de unas Fuerzas Armadas europeas amerita un grado de integración donde la Unión Europea se constituya como un Estado Federal, con su Constitución y autoridades ejecutivas con plenos poderes si se pretende que tengan la capacidad de movilización y acción inmediata que le corresponde a la defensa de la soberanía comunitaria. Mientras tanto eso no suceda, los Estados miembros seguirán invirtiendo y fortaleciendo sus ejércitos nacionales, fragmentando el poderío comunitario. En caso de no tener una fuerza militar propia de la Unión Europea, Bruselas debe ingeniar alguna manera de poder coordinar y fortalecer las fuerzas existentes. Si bien la autonomía estratégica no puede reducirse al ámbito militar, estas son indispensables para respaldar las acciones diplomáticas y disuasivas
Otro problema que surge es el auge de movimientos políticos nacionalistas y populistas que amenazan con quebrar el consenso sobre la política exterior de la UE. Algunos de estos partidos apoyan abiertamente o son tolerantes con las acciones rusas en Europa del Este. Es probable que un partido abiertamente anti-europeo como Fratelli d’Italia llegue al poder en las venideras elecciones italianas, y hace muy poco, Marine Le Pen parecía tener opciones realistas de ganarle a Macron en el balotaje. Sin contar que, ya de por sí, la presencia de regímenes híbridos como Hungría y Polonia supone un riesgo de que ciertas decisiones sean vetadas por alguno de estos Estados. La llegada al poder de estos movimientos aleja todavía más cualquier perspectiva de una política de defensa autónoma y regional.
Europa ya no es el centro del mundo
Desde la presidencia de Obama ha quedado claro que el nuevo foco de atención de Estados Unidos es y será Asia. Contener las ambiciones hegemónicas chinas en la región es uno de los principales ejes de la política exterior americana. Trump vino a reforzar esta tendencia. El centro de gravedad geopolítico se inclina lejos del continente europeo por primera vez desde hace siglos. La recolocación de recursos por parte del gigante americano era de esperarse, y Trump se encargó de apretar a sus aliados europeos con el fin que aumentaran su inversión en defensa. El expresidente llegó a insinuar que el compromiso de defensa colectiva podría verse comprometida si los europeos no cumplían con las cuotas de inversión mínimas.
Estados Unidos no va a desentenderse del todo del continente europeo, el apoyo armamentístico y operativo en Ucrania lo deja claro. La OTAN, según palabras de Macron, se encuentra en “muerte cerebral”, no obstante, la guerra en Ucrania podría ser un catalizador que termine por resignificar el papel de esa organización de seguridad. Lo que queda por ver es si la resurrección de la OTAN será a costa de los esfuerzos de mayor autonomía europea. No son incompatibles, pero sí podría disminuir el sentido de urgencia al contar con el respaldo militar de Estados Unidos ante las agresiones rusas.
La convulsión política y social por la que pasa Estados Unidos es vista en Europa con preocupación. La promesa de Biden que “America is back” tranquilizó por momentos, pero la reelección de Trump en 2024 no es un buen augurio para las relaciones transatlánticas. Estos vaivenes van contra la previsibilidad y confianza que deben proveer los aliados, y más en una relación de dependencia militar. Por lo tanto, esto debería incentivar a las élites europeas a avanzar en su agenda de desarrollar capacidades propias de defensa por parte de la comunidad política. Biden y Trump han dado su vista bueno a que Europa asuma mayor responsabilidad en sus asuntos de seguridad, permitiendo la recolocación de recursos hacia Asia y los proyectos de inversión nacional.
¿Qué pasará? No hay manera de saber por anticipado si la autonomía estratégica europea tomará vuelo o volverá a quedarse a las puertas. Este parece el momento político más adecuado y factible para que esta política pueda implementarse exitosamente; una ventana de oportunidad que podría cerrarse. No es sencillo. Coexisten fuerzas, incentivos e intereses pujando por mantener el statu quo. Lo cierto es que la inacción podría costarle muy caro a Europa, y su jardín puede terminar siendo devorado por la jungla.
Referencias
- La Vanguardia (2019) Macron afirma que la OTAN está en “muerte cerebral” tras la retirada de Estados Unidos. Página web.
- Suanzes, P. (2022) “Josep Borrell: ‘No enviar armas a Ucrania habría sido una inmensa hipocresía y un fallo histórico’”El Mundo página web. Bruselas.
https://www.elmundo.es/internacional/2022/03/04/62221cb5fc6c838e738b456f.html
