Crisis sanitaria y multilateralismo: capacidades y límites de la gobernanza global tras la pandemia
La pandemia de COVID-19 marcó un antes y un después para la gobernanza global sanitaria, no tanto por la naturaleza inédita del evento, sino por la intensidad con la que puso al descubierto las fragilidades estructurales del multilateralismo en tiempos de crisis. La pandemia operó como un revelador de tensiones preexistentes, particularmente en la articulación entre soberanía estatal y mecanismos de coordinación internacional.
Con el paso del tiempo, el debate ha ido evolucionando. Si durante los primeros momentos la atención se centró en la gestión urgente de la crisis, hoy el foco está más en una evaluación estructural de cómo los mecanismos de cooperación internacional funcionaron. Este giro permite tratar la pandemia no como un episodio excepcional y aislado, sino como una prueba del sistema internacional de salud caracterizado por su fragmentación y por la ausencia de una autoridad central con capacidad ejecutiva (Fidler, 2010).
Este artículo se centra en el análisis de las capacidades y límites del multilateralismo sanitario a seis años del inicio de la pandemia. No se evalúan resultados epidemiológicos ni impactos sociales, sino los mecanismos de coordinación, las restricciones estructurales y las dinámicas de poder que configuraron la respuesta colectiva.
Para ello, se examinan la arquitectura institucional preexistente, el desempeño durante la crisis y las continuidades que siguen estructurando el escenario postpandémico.
- La arquitectura de la gobernanza global sanitaria antes de la COVID-19
Antes de la pandemia, la gobernanza global sanitaria se configuraba como un sistema institucional fragmentado. Se trataba más bien de sistemas institucionales diferenciados construido en torno a la OMS como referencia normativa central, pero sin que eso implicara una autoridad real sobre los Estados. Este modelo respondía a una lógica de gobernanza sin gobierno, en la que la coordinación internacional se articula a través de normas, recomendaciones y mecanismos de cooperación voluntaria, pero sin capacidad coercitiva real (Fidler, 2010; Youde, 2012).
La OMS juega un papel clave en la producción de conocimiento técnico, la evolución epidemiológica y la coordinación de respuestas internacionales, particularmente a través del Reglamento Sanitario Internacional (RSI) revisado en 2005 (World Health Organization [WHO], 2005). Sin embargo, su mandato está limitado por la dependencia de la cooperación estatal para la implementación de medidas. A esto se añade una dependencia financiera significativa de contribuciones voluntarias, a menudo condicionadas por las prioridades de los donantes. Este modelo reduce el margen de autonomía de la organización y contribuye a la fragmentación de sus programas (Kickbusch et al., 2016).
Más allá de la OMS, el sistema incluye una pluralidad de actores —otras agencias internacionales, organizaciones regionales, alianzas público-privadas. Esta diversidad amplía las capacidades de acción, pero también complica la coordinación. Aunque amplía las capacidades de movilización de recursos, complica la coordinación y genera superposición de competencias (Youde, 2012).
Esta diversidad conlleva entonces vulnerabilidad: fragmentación institucional, ausencia de autoridad ejecutiva global y dependencia de la voluntad estatal para la implementación de decisiones. La pandemia no creó estas limitaciones, pero sí las transformó en elementos centrales del funcionamiento del sistema en condiciones de alta presión.
- Respuesta multilateral durante la pandemia: coordinación y límites operativos
II-A El papel de la OMS durante la crisis
Durante la pandemia, la OMS fue el principal referente técnico a escala global: emitió directrices, articuló redes de información epidemiológica y ejerció su función normativa central a través de la declaración de emergencia de salud pública de importancia internacional (WHO, 2020).
Sin embargo, su capacidad para influir en la acción de los Estados fue limitada. La implementación de sus directrices dependió, en última instancia, de decisiones nacionales, lo que dio lugar a respuestas muy heterogéneas (Hale et al., 2021).
Además, la organización se vio atrapada en tensiones geopolíticas que afectaron a su legitimidad, especialmente en las primeras fases de la crisis. Las críticas de Estados Unidos a la OMS y las controversias sobre la gestión de la información por parte de China evidenciaron el peso de las rivalidades entre grandes potencias en la dinámica multilateral. Esto puso de relieve hasta qué punto incluso las instituciones técnicas pueden verse condicionadas por dinámicas de poder entre Estados (Fidler, 2020).
II- B Mecanismos de cooperación ad hoc
Ante las limitaciones de los mecanismos existentes, surgieron iniciativas de cooperación diseñadas específicamente para la crisis. El caso más emblemático fue COVAX, concebido como un instrumento para facilitar el acceso equitativo a las vacunas a nivel global.
COVAX reunió a Estados, organizaciones internacionales y actores privados en un esfuerzo coordinado sin precedentes. Sin embargo, su funcionamiento estuvo condicionado por la lógica voluntaria del sistema. Muchos Estados optaron por asegurar el acceso a vacunas mediante acuerdos bilaterales, lo que redujo la capacidad redistributiva del mecanismo (Eccleston-Turner & Upton, 2021).
Este tipo de iniciativas refleja una forma de cooperación pragmática, orientada a resolver problemas inmediatos, pero con una institucionalización limitada. Su eficacia depende de circunstancias específicas y resulta difícil de sostener en el tiempo.
II-C Tensiones estructurales
La pandemia sacó a la luz tensiones estructurales en la gobernanza global sanitaria, particularmente en la relación entre soberanía estatal y acción colectiva. En contextos de escasez, los Estados priorizaron estrategias nacionales, incluso cuando estas entraban en conflicto con marcos de cooperación internacional. Un ejemplo fue la carrera por el acceso a las vacunas: mientras se intentaban articular mecanismos de coordinación a escala global, numerosos países optaron por acuerdos bilaterales con empresas farmacéuticas para asegurar suministros prioritarios.
La competencia por recursos estratégicos (equipos médicos, vacunas y otros insumos críticos) reforzó estas tendencias, dando lugar a dinámicas de acaparamiento y a restricciones a la exportación que evidenciaron la ausencia de mecanismos efectivos de distribución a escala global (United Nations [UN], 2022). Estas dinámicas se reflejaron también en una distribución desigual de los recursos sanitarios: el acceso a vacunas dependió en gran medida de la capacidad económica, industrial y negociadora de los Estados, lo que amplió las brechas entre regiones.
La pandemia puso de manifiesto que la gobernanza global sanitaria se articula sobre asimetrías estructurales que condicionan de manera desigual la participación de los Estados.
En este contexto, la gobernanza global funcionó como un espacio de coordinación parcial, en el que coexistieron iniciativas multilaterales, acuerdos bilaterales y respuestas unilaterales con grados variables de alineación, sin que ninguno de estos niveles lograra imponerse como marco dominante de acción colectiva.
III. La herencia institucional de la pandemia: aprendizajes parciales y bloqueos persistentes
III-A Capacidad de aprendizaje del sistema multilateral
Tras la pandemia, el sistema multilateral generó un conjunto significativo de evaluaciones orientadas a identificar fallas estructurales. El informe del Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response subrayó déficits en la preparación, la coordinación y la rapidez de respuesta (WHO, 2021).
Este proceso muestra que existe una capacidad de aprendizaje institucional, al menos en términos de diagnóstico. Sin embargo, identificar problemas no implica necesariamente que estos se traduzcan en cambios estructurales.
III-B Reformas propuestas y límites políticos
Entre las principales propuestas destaca la negociación de un tratado internacional sobre pandemias, orientado a fortalecer los mecanismos de cooperación y a establecer compromisos más vinculantes (Gostin et al., 2021). También, se han planteado reformas para mejorar la financiación y la autonomía operativa de la OMS.
No obstante, estas iniciativas se desarrollan en un contexto marcado por la reticencia de los Estados a ceder competencias en materia de salud pública. La negociación multilateral introduce dinámicas de bloqueo, dilución de compromisos y adaptación a mínimos comunes denominadores.
III-C Continuidades estructurales
A pesar del reconocimiento generalizado de la necesidad de reforma, las continuidades estructurales son predominantes. La centralidad estatal en la toma de decisiones, la fragmentación institucional y la dependencia de mecanismos voluntarios se mantienen como rasgos definitorios del sistema.
Existe además una cierta distancia entre el discurso de reforma y la práctica efectiva. Muchas de las dinámicas que limitaron la respuesta durante la pandemia siguen presentes, lo que sugiere que el sistema puede aprender, pero tiene dificultades para transformarse.
IV- Implicaciones para futuras crisis sanitarias globales
La experiencia de la COVID-19 ofrece algunas claves para entender cómo podría funcionar la gobernanza global en futuras crisis sanitarias. En primer lugar, pone de relieve la importancia de la preparación y del intercambio temprano de información, aunque su eficacia dependerá de la cooperación estatal.
En segundo lugar, confirma el papel central —aunque limitado— de las instituciones multilaterales en la coordinación de respuestas. Estas estructuras siguen siendo necesarias, pero no garantizan por sí solas una acción colectiva coherente.
Finalmente, la pandemia muestra que existe un riesgo real de reproducir respuestas fragmentadas, especialmente si no se consolidan mecanismos más estables de cooperación. La dependencia de soluciones ad hoc puede resultar eficaz a corto plazo, pero plantea interrogantes sobre su sostenibilidad.
Conclusiones
La pandemia de COVID-19 funcionó como una prueba para la gobernanza global sanitaria, evidenciando tanto sus capacidades de coordinación como sus limitaciones estructurales. Puso de manifiesto la capacidad del sistema para movilizar recursos, generar conocimiento y articular ciertas formas de cooperación, pero también evidenció sus limitaciones estructurales.
El análisis retrospectivo muestra que estas limitaciones no son coyunturales, sino inherentes al propio diseño del sistema. La centralidad de los Estados, la fragmentación institucional y la ausencia de mecanismos coercitivos configuran un marco en el que la cooperación es posible, pero necesariamente condicionada.
En este sentido, la pandemia no ha transformado radicalmente la gobernanza global sanitaria. Más bien ha hecho visibles sus reglas de funcionamiento y sus límites. De cara al futuro, la gestión de crisis sanitarias seguirá desarrollándose dentro de este marco, con sus capacidades y sus restricciones.
Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente la organización comparte lo expresado.
Bibliografia
Eccleston-Turner, M., & Upton, H. (2021). International collaboration to ensure equitable access to vaccines for COVID-19: The ACT-Accelerator and the COVAX facility. Milbank Quarterly, 99(2), 426–449. https://doi.org/10.1111/1468-0009.12503
Fidler, D. P. (2010). The challenges of global health governance. Council on Foreign Relations.
Fidler, D. P. (2020). To declare or not to declare: The controversy over declaring a public health emergency of international concern for COVID-19. Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy, 15(1), 1–8.
Gostin, L. O., Moon, S., & Meier, B. M. (2021). Reimagining global health governance in the age of COVID-19. American Journal of Public Health, 111(9), 1615–1619. https://doi.org/10.2105/AJPH.2021.306334
Hale, T., Petherick, A., Phillips, T., & Webster, S. (2021). Variation in government responses to COVID-19. Blavatnik School of Government Working Paper. University of Oxford.
Kickbusch, I., Szabo, M. M., & Cassar Szabo, M. (2016). A new governance space for health. Global Health Action, 9(1). https://doi.org/10.3402/gha.v9.29188
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