Hacia una Comunidad Epistémica de Paradiplomacia e Internacionalización Territorial

Resumen

El presente artículo tiene como objetivo principal señalar la importancia de consolidar una comunidad epistémica de paradiplomacia e internacionalización territorial, con la intención de resolver muchos de los retos actuales en la disciplina de las Relaciones Internacionales.

Palabras Clave: Relaciones Internacionales; Paradiplomacia; Comunidad Epistémica; Internacionalización Territorial; Nuevos Retos.

Los Retos en las Relaciones Internacionales

Sin olvidar que sus antecedentes primordiales son mucho más antiguos a través de la Historia Internacional, el Derecho Internacional y la Diplomacia; a 100 años de la Cátedra Woodrow Wilson en Relaciones Internacionales en la Universidad de Aberystwyth, Gales, en 1919 que dio origen a la disciplina; según Kal Holsti (2005), las Relaciones Internacionales (RR. II.) son un campo de estudio que combina ideas, conceptos y metodologías, donde las verdades y las interpretaciones difieren en función de las perspectivas teóricas y epistemológicas; es por ello que, al mismo tiempo, siempre han sido un arte, una ciencia y una filosofía. Las RR. II. han ido enfrentando diversos retos para su consolidación; algunos resueltos, otros no.

Sin asignarles un orden de importancia -ya que a final de cuentas están interrelacionados-, señalaré los determinantes:

• Reto sobre la Teoría. El propósito de la teoría como lo señala Karen Mingst es “guiarnos hacia aquellas explicaciones que resulten necesarias y suficientes para entender el porqué de dichas acciones” (2006, 113-114). En los últimos años, se ha promovido la adopción de perspectivas teóricas disidentes a la teoría y al pensamiento racional, el resurgimiento de otras teorías olvidadas por el debate neorrealista-neoliberal, la reinterpretación de los pensadores clásicos y modernos en las RR.II., la evolución de nuevas perspectivas teóricas desde la gobernanza, la política internacional global, los asuntos globales, la historia y el surgimiento de perspectivas teóricas fuera del mundo anglosajón, entre otras. Aunque es importante resolver el problema de la incomprensión que según Holsti (2005) se observa en: (1) la falta de percepción mutua a través de prácticas, hábitos, limitaciones institucionales que pueden corregirse mediante una buena comunicación, perseverancia, disponibilidad de fondos, entre otros; (2) Conocimiento de lenguas extranjeras (puerta de entrada a fondos y becas, acceso a la información), así como la calidad y cantidad de viajes que fomenten la experiencia directa (tiempo a reflexionar e introspección); (3) Cerrazón intelectual (o intolerancia), la más difícil de solucionar debido a las discrepancias (indispensables para formar entendimiento) versus la incomprensión –o el síndrome del monopolio- de los teóricos con su identidad, valores y vida académica propias que promueven modas pasajeras.
• Reto desde la Academia. La crisis del quehacer de las RR.II. y su incomprensión, el desarrollo de conceptos más comprensibles, así como el ensamblaje de nuevos conceptos con la intención de buscar la interdisciplinariedad y transdiciplinariedad. En otras palabras, “la teoría es ineludible; todos los análisis empíricos o prácticos descansan en ella […] el pensamiento académico incide en los estadistas y tiene un fuerte impacto sobre las políticas públicas” (Keohane y Nye 2005, 94). Con relación a la interdisciplinariedad, “se daría en aquellos casos en que, manteniendo su autonomía, las disciplinas se asocian de un modo contingente en aquellos aspectos en los que coinciden de forma efectiva, reservándose otras parcelas de su exclusiva competencia” (García Picazo 2012, 102). Mientras que “el estudio de lo ‘internacional, debe necesariamente reconstruirse según criterios transdiciplinarios. Esa reconstrucción transdisciplinaria permitiría dar cuenta de las nuevas configuraciones o contornos flexibles de ‘orden mundial’, en tanto, ubicables a lo largo del eje local-global” (Petrásh 1998, 110).
• Reto sobre los Niveles de Análisis. La pertinencia de replantearse el concepto de actor internacional y asumir un abanico de nuevos actores, así como redefinir el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación por parte de estos actores emergentes y tradicionales. La revisión de los tres niveles de análisis hegemónicos en las RR.II. y la complementariedad del análisis multinivel junto con el de los ejes interpretativos. A final de cuentas, todos estamos dentro del medio internacional y estudiamos los fenómenos que de ahí emanan. Así pues, existen múltiples escalas (o niveles de análisis) para explicar el medio internacional: “en la medida en que aceptemos que las escalas son constituidas y reconstituidas en la dualidad agencia-estructura, la partición entre los niveles local, regional, nacional e internacional es simplemente una herramienta heurística” (Cerro 2004, 206-207). Paloma García Picazo señala que el “medio internacional no tiene más connotación que la de servir de instrumento a quienes investigan asuntos conocidos como ‘relaciones internacionales’, ‘política internacional y/o mundial’, la suerte de materias que quepa consignar bajo la rúbrica ‘internacional/mundial’ (economía, opinión pública, teoría…), o que, siendo ajenas y específicas, reciban un enfoque o perspectiva de nuevo ‘internacional/mundial’ (género, derechos humanos, conflictos, migraciones, finanzas, etc.)” (García Picazo 2012, 18).
• Reto sobre la Metodología. Para escribir sobre RR.II. hace falta ser metodológicamente claro y explícito. Las Relaciones Internacionales no tienen de por sí una metodología específica dentro de las Ciencias Sociales (CC. SS.) (Viotti y Kauppi 1999). La apropiación de métodos de investigación ad hoc al estudio del Medio Internacional, desarrollar una metodología específica dentro de las CC.SS.; y, asumir su rol de “lo real”, “lo concreto en la historia” y “su poder explicativo” (Halliday 2002). Por ejemplo, el problema de la agencia y la estructura, entendiendo a la agencia como la “capacidad de ser o comportarse como actor” (Grasa, 2000). A final de cuentas, la importancia reside en situar la agencia del sujeto de investigación, entendiendo su situación dentro de la complejidad de la estructura. Debido a ello, estamos en presencia del surgimiento del debate de la observación, semi-experimentación y experimentación, para contrastar la realidad y los fenómenos internacionales con la intención de generar unidades de análisis, escenarios y modelos concretos para la obtención de datos; por ejemplo, el análisis de redes; pero también dar cabida a otras metodologías más reflexivas disponibles en las CC.SS, como la genealogía, la etnografía o el análisis arqueológico de Foucault, así como los enfoques relacionales y práctico-teórico de las RR.II. Con ello, inferir que “el valor de una teoría no puede juzgarse sino hasta que ésta se somete a pruebas empíricas” (Hasenclever, Mayer y Rittberger 1999, 526).
• Reto desde la Práctica Política. Como lo indica Celestino del Arenal: “no debemos olvidar que el estudio de las RR. II. es no sólo teorización de la realidad, sino también teoría al servicio de la práctica internacional y, en última instancia, al servicio de la configuración de una sociedad internacional más justa, libre y en paz” (Arenal 1979, 195). Las RR.II. tienen la responsabilidad de complementarse con el campo práctico de la política internacional, “la dimensión de lo ‘real’, o quizás sea más preciso llamarla la del mundo ‘no reflexivo’” (Halliday 2006). Para este último autor, se aplican a una materia de estudio: “lo real” y “lo concreto en la historia”, la prueba que debe de pasar la teoría reside en su poder explicativo, no en su lejanía teórica (Halliday 2002, 49-50).

Debido a ello, la importancia en la actualidad de revisar nuevas formas de intervención en el medio internacional desde la cotidianidad de los individuos, las cuestiones éticas de los actores internacionales, la influencia para resolver los asuntos globales, etcétera. En otras palabras: “las RR. II., ya no son un juego de estatus, sino un juego de bienestar” (Suhr 2005, 97-98). El proceso de internacionalización de los todavía considerados “nuevos” actores internacionales de carácter territorial plantea un desafío clave para los hacedores de políticas públicas y los investigadores de CC. SS., constituyéndose en un tema de análisis fundamental en el año de aniversario de la disciplina de las RR.II. La complejidad de la temática puede tornarse aún mayor al considerar la composición de los territorios (sociedad civil organizada, empresariado local, universidades, comunidades epistémicas, e iglesias, entre otros). Por lo tanto, la diplomacia durante tanto tiempo enunciada en singular, ha de enunciarse ahora en plural —plural diplomacies— (Cornago 2013). En todo caso, esa pluralización de la diplomacia es la expresión de una nueva situación de creciente pluralismo y complejidad social global en la que una plétora de nuevos agentes sociales reclama, con mayor o menor fortuna y legitimidad, el derecho a jugar sus propias cartas en el medio internacional, desbordando las prácticas, instituciones y discursos (Cornago 2017, 90).

En la Universidad de Aberystwyth se creó la Cátedra Woodrow Wilson en Relaciones Internacionales, dando así, origen a la disciplina. Gales, 1919.

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La paradiplomacia y la internacionalización territorial

Uno de los fenómenos que ha tratado de posicionarse frente a estos cinco retos es la Paradiplomacia y la Internacionalización Territorial. Su estudio ha despertado mucho interés en los últimos años en los países del sur global, aunque desde los setenta este fenómeno ya se estudiaba en Europa y América del Norte. Campo de creciente interés en la investigación de las RR. II., así como de otras disciplinas como la Economía, la Ciencia Política, el Derecho, el Urbanismo, la Sociología y las Políticas Públicas; al mismo tiempo, busca influir en los tomadores de decisiones y los grupos de interés locales para impulsar propuestas innovadoras desde el territorio hacia fuera. En otras palabras, “los estudios paradiplomáticos dentro de sus distintas vertientes de interpretación, permiten una nueva mirada a las relaciones internacionales de los actores territoriales, que al cuestionar el exclusivo poder del Estado y el Gobierno Central para definir la política exterior del país, abre nuevas posibilidades de entendimiento entre las sociedades” (Lara 2015, 338).

• Sobre el concepto. El concepto surgió en el artículo de Rohan Butler en 1961 “Paradiplomacy” en el libro editado por A.O. Sarkissan, Studies in Diplomatic History and Historiography. “Ivo Duchacek (1986) revivió la idea de paradiplomacia como una forma de agencia política de las entidades subnacionales. Donde éstos perforan la soberanía de los Estados (Duchacek, Latouche y Stevenson, 1988), priorizando sus intereses particulares a través de conexiones transfronterizas, transregionales y globales” (Acuto 2013, 8). Para Duchacek la paradiplomacia como contactos de gobiernos federados con naciones distantes; no solo centros de comercio, industriales y culturales, sino también con agencias de gobierno o gobiernos nacionales de otros países. Pero también, define protodiplomacia como la acción exterior que compite paralelamente y de forma negativa con la diplomacia del gobierno federal —generalmente con fines de fragmentación— (1986, 246-247).

La evolución del concepto lo observamos como: Las actividades trans-soberanas, las actividades internacionales y las actividades transgubernamentales de los Gobiernos No Centrales (GNC) con sus contrapartes transfronterizas, transregionales y globales (Duchacek 1990). La participación de los GNC (“no estatales”, “meso gobiernos” o “subnacionales”) en las RR.II., a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, tienen el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales (Cornago 2000, 56).

Se refiere a las actividades internacionales de los GNC y de actores no estatales para promover sus intereses. En la categoría de actores no estatales se incluyen organizaciones no gubernamentales –nacionales e internacionales-, grupos de interés, asociaciones, entre otros. Asimismo, la paradiplomacia se refiere a la participación o involucramiento de las unidades constituyentes (regiones) de los estados nacionales en asuntos internacionales (Kuznetsov 2015, 3-4).

Una de sus grandes críticas, que en su momento daría para otro artículo de opinión, es el mismo concepto; ya que se ha convertido en un término que abarca todo (catch‐all term) para el fenómeno (Jackson 2018, 3). Debido a ello, la serie de acepciones como la Microdiplomacia (Microdiplomacy); Diplomacia Constituyente (Constituent Diplomacy); Diplomacia Subnacional (Subnational Diplomacy); Diplomacia Multinivel (Multilayered Diplomacy); Diplomacia Centrifuga (Centrifugal Diplomacy); Diplomacia Local (Local Diplomacy); Diplomacia Federativa (Federative Diplomacy); entre otras.

• Sobre su contexto. La globalización ha erosionado las fronteras entre política exterior y política doméstica produciendo formas de actividad exterior de unidades subnacionales, por tanto, las regiones buscan nuevas oportunidades internacionalmente (Keating 2000); es decir, actividades intermésticas, que no pueden separar lo internacional y lo doméstico (Hocking 1993). Robert Keohane y Joseph Nye detectaron que el Estado-nación estaba siendo eclipsado por actores no territoriales (empresas trasnacionales, movimientos sociales, organismos internacionales, organizaciones religiosas). Asimismo, se estaba generando una dinámica de interdependencia multidimensional en temas no sólo políticos; sino económicos, sociales, ecológicos, culturales, etc., a través del aumento exponencial de la diversidad de flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que cruzaban las fronteras internacionales.

Debido a ello, se consolida el aumento de las estrategias de vinculación mediante las relaciones trasnacionales y transgubernamentales; estas últimas, entendidas como los “contactos entre las burocracias gubernamentales encargadas de tareas similares” (Keohane y Nye 1974) de los distintos Estados, y que, en su mayoría, actuaban de manera autónoma a su gobierno central. Así, las actividades de estas sub-unidades creaban “redes transgubernamentales entre los funcionarios de las sub-unidades estatales de los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales y los regímenes internacionales que con frecuencia persiguen su propia agenda, independientemente, si van en contra de las políticas declaradas de sus gobiernos nacionales” (Risse-Kappen 1995, 4). Pero, es importante observar que el transgubernamentalismo no realizó una construcción teórica sobre el relacionamiento internacional a partir de actores subnacionales (Odonne 2015).

• Sobre su estudio. Estos estudios han identificado los factores y las motivaciones que promueven la proyección de éstos GNC y permiten entender que no sólo el territorio que se internacionaliza tiene repercusiones; ya que está claro que la “paradiplomacia amplía el vínculo mundial del país, moderniza el proceso de toma de decisiones de aquella política y, paralelamente, integra el desarrollo de la región a los contextos que están más allá de sus fronteras nacionales” (Miranda 2005 citado por Aranda, Ovando y Corder 2010, 44). Mientras que los GNC y sus relaciones transgubernamentales han sido relegadas a estudios secundarios de las RR. II., Stéphane Paquin comenta que “en política comparada y en las RR. II. a menudo se minimiza la importancia de la paradiplomacia de las entidades subestatales, ya que carecen de las cualidades requeridas para ser consideradas como ‘verdaderos protagonistas internacionales’” (Paquin 2005, 129). Es por ello, que la Paradiplomacia ha sido el campo de estudio de acogida de estos actores y sus relaciones, ya que “podría ayudar a que la teoría de las RR.II. vaya asimilando el cambio, incorporando nuevos actores como los gobiernos locales en sus conceptos” (V. Marx 2010, 39). Entendiendo que, “la diplomacia sub-estatal difiere de otras formas históricas y contemporáneas de diplomacia de actores no estatales en virtud de su disposición territorial” (Duran 2013, 63), es el sub-campo de conocimiento de las RR. II. que más ha revisado la dinámica de estos entes a nivel internacional.

Para estudiar este fenómeno, Nahuel Oddone (2016, 2019) identifica la actuación de estos gobiernos para poder abordar su estudio, ya sea como (I) Actor Internacional; (II) promotor del Desarrollo Territorial; (III) la Gobernanza Translocal; (IV) la Integración Regional; y, (V) la consolidación de la Política Exterior a través de los procesos de la toma de decisiones. En otras palabras, son enfoques de acuerdo a su nivel de análisis —variables— (A) aquellos donde la variable dependiente es la política internacional; y, la gestión internacional subnacional aparece tratada como expresión de cambios operados en ese ámbito; (B) donde la variable dependiente es la política exterior; y, el accionar internacional subnacional es abordado como expresión de cambios en este ámbito; y, (C) un tratamiento diferenciado merece aquellos estudios cuya variable dependiente son los procesos de integración regional que incorporan al análisis la dimensión subnacional (Luna 2011, 70).

Asimismo, es importante identificar las motivaciones, para ello, Alexander Kuznetsov (2015) al definir a la paradiplomacia señala que la importancia actual es la cuestión práctica y teórica de este campo de estudio. Con relación a esto, identifica las once dimensiones o discursos para el estudio de la paradiplomacia: (1) Constitucional; (2) Federalista y relaciones intergubernamentales; (3) Nacionalismo; (4) Relaciones Internacionales; (5) Estudios de frontera; (6) Globalización; (7) Seguridad y geopolítica; (8) Economía global; (9) Medio ambiente; (10) Diplomacia; (11) Separatismo.

Además, este fenómeno puede ser observado desde la cuestión más normativa como diplomacia paralela en armonía con la política exterior del Estado; como un fenómeno histórico promotor de lo que se entiende como diplomacia, es decir, los fenómenos primigenios que originaron la (para)diplomacia; y, por último, una para-diplomacia más crítica, la cual se ha convertido en un mini-laboratorio para la diplomacia experimental (Duran 2012, 5), la cual incluye a otros actores más allá que los gobiernos locales.

Los estudios paradiplomáticos cuestionan el poder como exclusividad del Estado para definir la política exterior del país. Asimismo, abre nuevas posibilidades de entendimiento entre las sociedades”

Sobre una comunidad epistémica de paradiplomacia e internacionalización territorial

En este contexto de reconfiguración del Estado, donde está cediendo espacio de actor global hacia otros espacios territoriales —comunidades  autónomas, länders, provincias, entidades federativas, cantones, municipios y las ciudades— y agentes de cambio —la universidad, comunidades epistémicas, iglesias, empresariado local y la sociedad civil organizada—,  ha virado la atención intelectual por parte de diferentes investigadores de Universidades, Centros de Investigación, Fundaciones y Organismos Internacionales constituyendo una red de intercambio de conocimiento que persigue la incidencia en el diseño de políticas públicas a múltiples niveles a través de lo que se entiende como internacionalización territorial.

Ante la reconfiguración del Estado central y la pluralización de la diplomacia, la atención intelectual por parte de universidades, centros de investigación, fundaciones y organismos internacionales ha permitido ampliar el objeto de estudio de los procesos desarrollados desde el “interior” del Estado, poniendo de relieve su vinculación -directa e indirecta- con la esfera internacional. Ello ha devenido en la conformación de una comunidad epistémica, definida como una red de especialistas (profesores e investigadores, consultores y practicantes, etc.) con reconocida experiencia y competencia en un campo específico que buscan influir en la instauración de políticas de alcance internacional (Haas 1989). Sobre este punto, Emanuel Adler y Peter Haas señalan que “estudiar las ideas de las comunidades epistémicas y su impacto en las políticas concretas significa sumergirse en el mundo interior de la Teoría de Relaciones Internacionales y borrar las fronteras artificiales entre la política internacional y la doméstica, iluminando así la dinámica existente entre estructura y elección” (Adler y Haas 2009, 146), y más, en temas que son desarrollados por la paradiplomacia y la internacionalización territorial.

El fortalecimiento de una comunidad de especialistas permitirá; por un lado, otorgarle un mayor rigor científico al estudio de la Paradiplomacia y; por otro, generar vínculos más sólidos con las autoridades locales para la Internacionalización Territorial, en busca de alcanzar procesos más virtuosos de transferencia de conocimiento. La institucionalización de una comunidad a través de encuentros periódicos y el trabajo sistematizado de definir agenda, compartir experiencias, favorecer el debate, el intercambio de ideas, proyectos de investigación y materiales publicados; sin lugar a dudas, contribuye a realizar mejores aportes por parte de los académicos para entender y explicar una práctica, cada vez más común y necesaria, en el campo de la gestión regional y local; así como funcionar como actor internacional, y lo más importante, abonar a la resolución de muchos retos actuales de las RR.II.

Referencias

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